FUB:s Kunskapsservice sammanfattar uppsatsen

MÄNNISKOSYN OCH ORGANISATION

En jämförande studie mellan två organisationer för

utvecklingsstörda efter kommunaliseringen

Staffan Linder

Vi har valt att referera denna uppsats då vi upplever att den är ett första försök att undersöka hur organisationsformerna/strukturerna för LSS-insatser i två kommuner som kommunaliserades 1991 påverkar möjligheten till normalisering, inflytande, rättssäkerhet och professionalisering.

Uppsatsen i sin helhet kan beställas från:

Wigforssinstitutet, Högskolan i Halmstad, tel. 035-16 71 00, fax 035-21 00 08,

e-post wigforss@wi.hh.se

Staffan Linder är socionom och fil mag. Han har mestadels under sina 30 år i socialt arbete arbetat med tvångsomhändertagna ungdomar men även arbetat inom psykiatrin och den öppna socialtjänsten förutom några år som distriktschef inom verksamhet för de utvecklingsstörda.

Under sin tid som distriktschef medverkade han i kommunaliseringen av verksamheterna för de utvecklingsstörda i Falkenberg.

Den presenterade uppsatsen bygger på den uppsats som Staffan Linder skrev för att få sin fil mag examen 1996. Nu har Staffan Linder återgått till att vara institutionschef för ett hem med tvångsomhändertagna ungdomar.

1. Inledning

Beskrivning av de olika begreppen

Normalisering

Begreppet normalisering började användas och formuleras i Sverige under slutet av 60-talet av Bengt Nirje. Han framförde bl.a. att normalisering innebär normal dygnsrytm, veckorytm och årsrytm, att de utvecklingsstörda skall få uppleva helger och familjehögtider och genomgå barn- ungdoms- och vuxenstadium på samma sätt som andra. De utvecklingsstördas egna önskemål skall respekteras och de skall få bo i en värld med båda könen där bostad, fritid och arbete skall vara på skilda platser. De skall ha normal ekonomisk standard och de byggnader som är till för de utvecklingsstörda skall uppfylla samma byggnadskrav som för andra människor.

I Sverige har normaliseringsprincipen mest inriktats på att samhället skall utformas så att konsekvenserna av utvecklingsstörningen blir så lite handikappande som möjligt. Delaktighet på lika villkor skall vara en möjlighet även för utvecklingsstörda.

Vissa utredningar visar dock att begreppet normalisering kan användas på ett sätt som inte var avsikten genom att i rättvisans namn motivera att alla skall dela på konsekvenserna av ekonomiska neddragningar.

Organisationsutformning

För att en organisation skall kunna fungera optimalt måste de medverkande få möjlighet att ta ansvar, samverka, förhandla eller få hjälp av en tredje part till samverkan. Organisationsutformningen betyder även mycket för hur brukaren och anställda ges möjlighet till inflytande och hur brukarna får sin service. Två huvudformer av organisationen av omsorgsverksamheten sker idag enligt Sandvin 1991.

Den ena organisationsprincipen utgår ifrån likheten inför lagen och att alla skall likabehandlas. I denna organisationstyp är strävan att alla skall ha samma rättigheter och att tjänsterna skall ges i samma former och på samma sätt. Denna organisationstyp är inriktad mot processlikhet och är oftast integrerad med andra kommunala organisationer.

Den andra modellen strävar efter resultatlikhet, där det intressanta inte är hur rättigheterna ges utan att den utvecklingsstörde får kompensation för sina brister och förlorar på att få samma hjälp som den icke handikappade.

Rättssäkerhet

För att rättssäkerhet skall finnas måste vissa formregler följas. Dessa formregler gäller t.ex. hur ett ärende skall handläggas vid en myndighet. Exempel på sådana formregler är förvaltningslagen, sekretesslagen och kommunallagen. Förutom formreglerna gäller principerna att en myndighet måste följa lagregler, författningar och instruktioner samt utforma beslut likformigt.

Begreppet myndighetsutövning kan definieras som:

·Beslut eller åtgärd som är uttryck för samhällets maktbefogenhet.

·Där besluten eller åtgärderna får rättsverkningar för eller emot den enskilde.

En decentraliserad organisation innebär att den kan anpassas till de lokala behoven, men innebär också olikheter och får som följd att villkoren kan bli olika för de funktionshindrade i olika bostadsorter. Mot detta står den kommunala likställighetsprincipen som enligt kommunallagen kräver att alla kommuninnevånare skall behandlas lika när det gäller myndighetsbeslut men att vissa skillnader kan accepteras för serviceåtgärder även i en decentraliserad kommun.

Professionalisering av vårdpersonal

Med professionalisering jämställs i denna uppsats frågan om hur man ser på behovet av specialutbildning för att arbeta med utvecklingsstörda. En yrkeskår som är professionell, genom att man har teoretiska kunskaper och beprövad erfarenhet får även ökad makt. Denna makt kan dock användas både för att hjälpa de utvecklingsstörda och för att skaffa sig själva fördelar.

Om professionaliseringen skall vara bra för de utvecklingsstörda skall den användas för att stödja de utvecklingsstörda, förklara för beslutsfattare och allmänhet vilka problem, möjligheter och behov som utvecklingsstörda har. Den skall inte användas för att driva egna personalintressen.

2. Syfte och metod

Övriga undersökningar och uppsatser som skrivits har huvudsakligen berört det enskilda inflytandet för den utvecklingsstörde och inte inflytandet på organisationsnivå. Syftet med denna uppsats har varit att undersöka två olika sätt att organisera verksamheten för de utvecklingsstörda i två kommuner efter kommunalisering, anledningarna till organisationsformerna samt vilken betydelse detta fått för de utvecklingsstördas inflytande, normalisering, rättssäkerhet och personalens professionalisering.

Inom tre områden har syftet definierats:

·Vilket synsätt har politiker, tjänstemän och företrädare för de utvecklingsstördas behov och sättet att organisera vården/omsorgerna?

·Vilka skillnader i inflytande och daglig livsföring finns det för brukarna i de båda organisationerna?

·Vilka överväganden har styrt utformningen av de skilda sätten att organisera vården/omsorgen i båda kommunerna? Synen på de utvecklingsstörda och deras behov, partipolitiska överväganden, vårdteoretiska överväganden, kommunal-ekonomiska hänsyn och tvingande lagstiftning?

För att kunna uppfylla syftet intervjuades i respektive kommun:

·en politiker och en tjänsteman på kommunstyrelsenivå

·en politiker och en tjänsteman på socialnämndsnivå

·en arbetsledare vid en enhet

·en eller två tjänstemän inom vården

·en eller två företrädare inom FUB

Alla intervjuade fick svara muntligt på ett standardiserat frågeformulär med öppna frågor.

3. Resultat

A-stad

A-stads kommun har ca. 38.000 invånare varav 171 var personer med särskilda omsorger 1990. Kommunen har varit styrd av en borgerlig majoritet från 1971 till 1994 och har idag en koalition mellan socialdemokraterna och ett lokalt parti med socialdemokratiska ordförande i nämnder och styrelser.

Efter huvudmannaskapsförändringen 1991 infördes en "köp- och säljorganisation". Med detta menas att myndighetsbesluten fattas i en organisation och utförandet av insatserna görs i en annan efter beställning från myndighetsdelen.

Organisation i A-stad.

 

A-stads "köp- och säljsystem" innebär att en del av socialförvaltningen är myndighetsdel och beslutar om insatserna samt köper insatserna från den organisation som man förhandlat fram avtal med.

Tjänsten som chef för de utvecklingsstördas insatser ändrades vid samma tidpunkt till att bli en samordningstjänst för utförardelen för äldre-, handikappomsorgen och omsorgerna för de utvecklingsstörda.

I A-stad sker besluten om insatser enligt LSS av två handläggare som enbart sysslar med insatser för den personkrets som omfattas av LSS. Dessa båda personer tar också beslut om insatser enligt LSS som rör förskoleverksamheten och skolan. De fattar även beslut om den hjälp enligt SoL som hemtjänstassistenterna har befogenhet att fatta beslut om.

Vid intervjuerna med politikerna framkommer att rättssäkerhetsaspekten är en av anledningarna till att en organisationsform införts med ett fåtal bedömare.

"Jag hoppas att man blir behandlad mera lika idag. Idag blir det ett begränsat antal bedömare vilket ger upphov till ett liknande sätt i bedömningen" (politiker).

För FUB har det inte varit någon större fråga om hur organisationen skall se ut, utan det som upplevts viktigt att bevaka är att brukarna omgående får den hjälp man behöver. Man är dock nöjd med att de utvecklingsstörda inte blandas med äldre. Det FUB trycker på är att de utvecklingsstörda och andra funktionshindrade har ett livslångt behov av stödåtgärder medan de äldre har behov av en kortvarigare insats under en del av livet.

Däremot säger FUB att man inte är motståndare mot en blandning med andra funktionshindrade vilket kan vara en helt normal företeelse.

FUB är positiva till att vårdpersonalen får arbeta även inom t.ex. hemtjänst då det kan utvidga kompetensen. Däremot tycker man från FUB att det är viktigt att personalen håller reda på vilken målgrupp de arbetar med.

"Ingen nackdel om det praktiskt kan fungera med en utbildning som omfattar flera vårdbehov eftersom det ger perspektiv. Bara man håller rätt på vilken grupp man arbetar med för tillfället" (FUB).

Beträffande möjlighet till inflytande i frågor som rör beslutsfattarna är FUB inte helt nöjda, men ser ändå att den håller på att förbättras då FUB i A-stad har direkt kommunikation med politiker och upplever att denna har förbättrats under den kommunala tiden.

"Personligen är det svårt att förstå det hela med köp och sälj. I alla fall många brukare har svårt just för köp och sälj. Man kan begära en sak sedan vill man bara att det skall lösa sig omgående. Hur sedan tjänstemännen sköter det emellan lägger vi oss inte i bara det fungerar.

Sen om man skall vara ärlig och pratar med de andra kommunerna ligger vi inte så dåligt till även om vi önskar mer" (FUB)

Även en företrädare för politikerna som intervjuats menar att kommunikationerna mellan brukarna och beslutsfattarna förbättrats men inte beroende på någon speciell tanke om organisationsformen utan beroende på att politikerna med tiden fått större kunskaper om vikten av ett bra förhållande till brukarna och brukarorganisationerna.

"Jag tror inte att den beror på organisationförändringar utan en insikt hos oss förtroendevalda att denna kommunikation är oerhört viktig för att vi skall nå ett bra resultat med vår verksamhet och vi måste lägga mer krut på den och vi trodde inte att den var så viktig. Det får inte vara ett inflytande på papperet utan det måste vara ett verkligt inflytande" (politiker).

I intervjuerna uttalar sig ingen direkt negativt mot kommunaliseringen som ideologi men FUB i A-stad är mycket positivare till resultatet av kommunaliseringen, än FUB i B-stad.

B-stad

B-stads kommun har ca. 22.000 invånare varav 113 var personer med särskilda omsorger 1990. Kommunen är borgerligt styrd sedan många år. B-stad har en organisationsform som innebär att besluten om insatser enligt LSS har delegerats ned till områdeschefer.

Organisation i B-stad

Varje områdeschef har en form av chefskap för ett antal grupper. Dessa grupper kan bestå både av personal från äldreomsorgen och från verksamhet för utvecklingsstörda. Ambitionen är att personalen skall kunna arbeta med alla målgrupper.

Beslut om insatserna fattas av områdescheferna förutom råd och stöd där respektive expert har beslutanderätt.

Beträffande personlig assistent får områdescheferna vid barn och ungdomsförvaltningen fatta beslut som rör barn inom barnomsorgen eller elev i skolan.

En tanke bakom denna organisation har varit normaliseringsprincipen och att all verksamhet i förvaltningen, utom individ- och familjeomsorgen skall ingå i samma organisation (jämför processlikhetsmodellen).

"Det är meningen att man (personalen) skall se sig som att man har ansvar för befolkningen inom ett geografiskt område med olika specialitéer" (distriktschef).

I B-stad uppfattas det av kommunrepresentanterna som att normaliseringsprincipen följs när olika handikappgrupper blandas, men brukarna och brukarföreträdarna är starka motståndare mot detta synsätt. Om denna tolkning av normaliseringsprincipen görs för att de beslutsfattande tror att normalisering betyder likhet med alla andra och därmed rättvisa, eller för att de utvecklingsstörda enligt detta synsätt inte behöver extra stödinsatser, i ett kärvt ekonomiskt läge, är svårt att få helt klarlagt i undersökningen.

Tjänstemännen, fackliga företrädare och FUB anser att ekonomiska överväganden gjorts för att införa nuvarande organisation.

Enligt B-stads organisation finns det 19 områdeschefer inom Socialförvaltningen som kan fatta myndighetsbeslut. Därutöver fattar kurator och psykolog i omsorgsteamet beslut om vilka insatser som han/hon skall ge brukarna. Distriktschefer fattar beslut om riksfärdtjänst. Behövs det insatser som personlig assistent vid förskoleverksamhet eller i skolan eller logopedinsatser finns det 21 områdeschefer och en logoped som kan fatta myndighetsbeslut.

Genom denna organisation av beslutssystemet i kommunen finns det minst 45 personer som kan fatta beslut med stöd av LSS lagstiftningen och de flesta har enbart ett fåtal ärende att fatta beslut om enligt LSS.

Brukarna och brukarföreträdarna är oroliga för hur rättssäkerheten fungerar beroende på att de som handlägger LSS beslut har få ärenden och därigenom får liten kunskap om LSS. Det finns även oro för att sekretessen inte hålls på det sätt som brukarna önskar och sekretesslagen förutsätter.

FUB hävdar också att rätten till att fatta beslut spritts till så många att beslutsfattarna ej lärt sig väsentliga delar av förvaltningslagen, som att även en muntlig begäran om insatser gäller på samma sätt som en skriftlig och att avslag måste kommuniceras. Dessutom anser sig FUB ha belägg för att beslutsfattarna fattar olika beslut i likartade situationer.

I denna stad finns även en oro hos FUB att specialkunskaperna och kompetensen som behövs för att arbeta med utvecklingsstörda försvinner genom denna decentraliserade organisation. Däremot poängterar både distriktschef och arbetsledare vikten av att personalen har kunskaper tillräckligt för att kunna arbeta både med utvecklingsstörda och äldre vilket betyder att man stödjer tanken på professionalisering inom ett brett område.

4. Slutsatser och diskussion

A-stad

Här har normaliseringsbegreppet inte använts som motivering till att minska resurserna ur ett rättviseperspektiv. Flera beslutsfattare har dock uttryckt sig om normaliseringsprincipen på ett sätt som gör att den kan innebära argument för nedskärningar i framtiden för de utvecklingsstörda.

Någon blandning mellan äldre och utvecklingsstörda har ej genomförts, vilket brukarna och FUB anser vara mycket positivt.

Då FUB och beslutsfattarna i A-stad uttalar sig om att de har ett positivt samverkansförhållande känner FUB ingen större oro inför framtiden, då det positiva samverkansförhållandet innebär att parterna har tillit till varandra.

Organisationsformen i denna stad har likheter med den organisationsform som Sandvin kallar resultatlik där resultatlikheten fokuseras på vad den enskilde får för hjälp och där man menar att om man ger samma hjälp till en funktionshindrad och en icke funktionshindrad så förlorar den funktionshindrade på det. (Tideman 1994). Denna organisationsform utgår från att de utvecklingsstörda och andra vårdbehövande har olika behov och därför skall de utvecklingsstörda inte av rättviseskäl få minskade resurser utan kompenseras för sitt handikapp.

Rättssäkerheten fungerar bra då det enbart finns två tjänstemän som kan fatta beslut om LSS.

B-stad

I B-stad har normaliseringsbegreppet använts av beslutsfattarna som en anledning till att kunna minska stödet till de utvecklingsstörda. Normaliseringsprincipen har även varit drivande för en utveckling som leder mot att jämställa utvecklingsstörda med andra vuxna människor.

Den blandning som gjorts i B-stad med utvecklingsstörda och äldre betecknas som en normaliseringsprocess av företrädarna i kommunen.

B-stads organisationsform ger även upphov till farhågor från brukarna att personalens professionalisering kommer att minska.

Den organisationsform som B-stad valt påminner om den organisationstyp som Sandvin betecknar som processlik, där det inte får förekomma diskriminering genom regler och rutiner och där insatserna skall ges genom samma kanaler oberoende av vilken insats man behöver.

Denna organisationsform tar inte hänsyn till att olika omsorgsgrupper har olika behov.

Organisationsformen i denna stad medför problem med rättssäkerheten enligt brukare och brukarföreträdare då det finns sammanlagt över 40 personer i kommunen som kan fatta beslut enligt LSS. Detta gör att dessa personer ställs inför att fatta så få beslut att de inte får tillräcklig kompetens inom LSS beslutsområde.

Problem kan även föreligga med sekretess eftersom ansökningarna finns på områdeskontoret där personalen kan få tillgång till handlingarna utan att de finns med som vårdgivare eller handläggare i ärendet.

Kommunikationen mellan FUB och beslutsfattarna i denna stad är enligt båda parter dåliga, vilket har medfört att FUB uppfattar omorganisationen som planerad uppifrån. Detta medför att man reagerar med ett känslomässigt avståndstagande, vilket i sin tur kan medföra att organisationsformen uppfattas som mer negativ än den skulle gjorts om man känt sig informerad och aktiv i organisationsutformningen.

Begreppet normalisering kan vara ett farligt ord då det används som motivation för att de utvecklingsstörda skall få mindre hjälp att klara situationer som de inte har förmåga att klara av på grund av sitt begåvningshandikapp.

Synsätt och organisationsutformning skiljer sig markant åt mellan A-stad och B-stad. I A-stad är utgångspunkten att de utvecklingsstörda betraktas som mer funktionshindrade än de i B-stad vilket ger följder både för hur insatserna ges, kvalitet och kvantitet av insatser och rättssäkerhet.

En förklaring till skillnader i synsättet kan vara att i ett kärvt ekonomiskt klimat tenderar människorna i organisationen få ont om tid.

Personalen orkar då inte se problemen, utan de utvecklingsstörda "övernormaliseras" till en normaliseringsnivå där personal och beslutsfattare glömmer konsekvenserna av begåvningshandikappet.

Mårten Söder skriver:

"att välmenande tjänstemän producerar ideologier; jämlika rättigheter, jämlika möjligheter, leva så normalt som möjligt men ideologierna får även människorna att glömma att ett annat problem är inblandat nämligen utvecklingsstörning" (Carlsson 1995:s 22)

Den positiva inställningen till situationen i A-stad har förmodligen inte med köp- och säljorganisationen att göra utan beror på att specialiseringen och därmed professionaliseringen har fått vara kvar samt att brukare och brukarföreträdare uppfattar att A-stad satsar på de utvecklingsstörda.

Rättssäkerhetsaspekten är en mycket viktig fråga som ställer till stor oro för brukarna om den inte fungerar. Utvecklingsstörning är ett så specifikt funktionshinder att det kräver att beslutsfattare, som skall göra ett bra underlag för beslut, får arbeta med många ärenden för att få tillräcklig kompetens inom LSS-området. Därför är det inte bra att delegera ut underlag för beslutsfattande och beslutsfattandet till för många tjänstemän eftersom kompetensen då inte blir tillräcklig. Utifrån denna aspekt är B-stads organisationsmodell inte eftersträvansvärd.

I den organisationsform som krävs för att utvecklingsstörda skall få det bra, bör inte omsorgen om äldre och insatserna för utvecklingsstörda blandas. Personer med utvecklingsstörning har speciella behov och normalisering innebär inte integrering med andra människor som har vårdbehov. Begreppet integrering innebär att man lever med "vanliga" människor på sina unika villkor.

Professionalisering är därför nödvändig för att de utvecklingsstörda skall kunna få sina speciella behov tillgodosedda.

[Tillbaka till Top] [Tillbaka till Kunskapsmappar]

[an error occurred while processing this directive]