Ett sammandrag utfört av FUB Kunskapsservice: Från central intention till lokal verklighet. En implementeringsstudie av LSS-reformen av Hans Bengtsson Wigforssinstitutet, Högskolan Halmstad

Studien har genomförts inom ramen för Socialstyrelsens uppdrag att följa upp och utvärdera handikappreformen, som trädde i kraft i januari 1994. Den är en av de rapporter, som ligger till grund för Socialstyrelsens slutrapport 1997 (Se Kunskapsmapp 2:97). Studien omfattar reformens två första år och har genomförts i fyra kommuner. Syftet med denna studie var att studera hur reformen implementerades, d v s genomfördes i praktiken. Studien i sin helhet kan beställas från Wigforssinstitutet, Högskolan i Halmstad, Box 823, 301 18 Halmstad. Fax: 035-21 00 08 E-mail: wigforss@wi.hh.se 1. Inledning

Handikappreformen föregicks av 1989 års handikapputredning. Förutom LSS, Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade och dess komplement LASS, Lag om assistansersättning, innehåller reformen vissa förändringar i hälso- och sjukvårdslagen och socialtjänstlagen, nya stats-och stimulansbidrag samt ett förbättrat stöd till s k "små och mindre kända handikappgrupper".

LSS utformades, efter mönster av den tidigare omsorgslagen, som en rättighetslag, vilket föranledde en livlig debatt i massmedia. Svenska kommunförbundet, JO, TCO och Statskontoret var i sina remissyttranden negativa till särlagstiftning och rättighetslag med individuellt inriktade och preciserade rättigheter, men riksdagsbeslutet om en ny handikapplagstiftning fattades i största enighet.

Avsikten med den nya lagstiftningen var att skapa möjlighet till lokalt anpassade lösningar, samtidigt som den enskilde brukaren skulle få ett avgörande inflytande över sin situation. Kommunerna blev huvudmän för LSS, utom vad gäller insatsen "råd och stöd" (LSS §9 p1) där landstingen är huvudmän om inget annat avtalats.

Lagen trädde i kraft när kraven på ekonomisk återhållsamhet var stora samtidigt som de kommunala företrädarna var negativa till lagens utformning. Man var kritisk till att förvaltningsdomstolar skulle komma att sätta sig över politiskt fattade beslut vilket beskrevs som ett hot mot den kommunala självstyrelsen och den lokala demokratin. Man ansåg att möjligheten till lokala anpassningar försvårades och att rättigheter för vissa grupper skulle gå ut över andra grupper med sämre skydd.

Vad händer när intentioner på central politisk nivå möter den lokala verkligheten?

Vilka faktorer påverkar det praktiska genomförandet? Den metod som används för att analysera dessa och andra frågor om genomförandeprocessen är en s k komparativ fallstudie. En fallstudie är en djupstudie av en begränsad företeelse, i detta fall LSS-reformens genomförande under åren 1994-95. Det insamlade materialet från de olika kommunerna ligger sedan till grund för en jämförande (komparativ) analys.

Det material som insamlats är dels offentliga uppgifter i form av utredningsmaterial, riksdagsprotokoll, statistiska uppgifter och liknande och dels intervjuer av kommunala nyckelpersoner. Ett 50-tal intervjuer med förvaltningschefer, handläggare och beslutsfattare inom handikappomsorgen, ordförande och vice ordförande i socialnämnder samt företrädare för handikapporganisationerna har gjorts. 2. Implementering (genomförande) av sociala reformer - några teoretiska utgångspunkter

Vilka möjligheter har det politiska systemet att genomföra social rättvisa för en grupp människor som har stora svårigheter att ta tillvara sina samhälleliga rättigheter? Ytterst handlar det om förhållandet mellan den enskilde individen och samhället och om demokratins förmåga, d.v.s om grundvalarna för vår samhällsmodell.

Genomförande av reformer hör ihop med begreppen styrning och kontroll. Styrning innebär att beslutsfattarna på olika sätt försöker påverka dem som skall tillämpa besluten. Statens styrningsmöjligheter har förändrats och diskussionen har handlat lika mycket om det överhuvudtaget är möjligt för beslutsfattarna att styra den offentliga sektorn, så att tillämpning överensstämmer med beslut, som om hur det ska göras.

Olika former av regelstyrning har länge betraktats som den självklara styrningsformen. Forskning har visat att regler i form av lagar och förordningar är nödvändiga, men knappast tillräckliga förutsättningar för att nå ett visst mål. Istället måste man inrikta sig på att förstå hur olika organisationer fungerar och att styrning sker på olika nivåer. På relativt kort sikt har vi också gått över från central regelstyrning till decentralisering och målstyrning. Behovet av lokala styrdokument har ökat och utvecklingen har gått mot mindre kontroll och övervakning till uppföljning, utvärdering och stödjande verksamhet.

En annorlunda form av styrning är den nya handikapplagstiftningen, LSS, exempel på. LSS är en rättighetslag där övergripande målbeskrivningar kombineras med möjligheten för vissa funktionshindrade att ansöka om vissa preciserade rättigheter. Rätten att vid avslag överklaga i förvaltningsdomstol utgör en kontrollfunktion liksom den tillsyn som utövas av Socialstyrelse och länsstyrelse. Däremot har riksdagen inte ställt några sanktionsmöjligheter till förfogande, vilket Handikapputredningen föreslog.

I LSS-propositionen ses rättighetslagen som ett viktigt instrument för att i ett decentraliserat samhälle skapa jämlika levnadsvillkor. Även hos Socialstyrelsen var tilltron stor till att lagen skulle ge garantier för lika villkor oavsett i vilken kommun man bor. Företrädare för kommunerna har emellertid hela tiden varit kritiska till att bl a möjligheterna till lokala anpassningar begränsas. Från olika håll har dessutom, med erfarenheterna från den föregående omsorgslagen, påvisats problemet med myndigheter som inte verkställer för den enskilde gynnande domar. Landsting och kommuner sätter sin egen uppfattning över den av riksdagen stiftade lagen och över domstolarnas beslut trots att de insatserna är formulerade som rättigheter i lagen.

Implementering i ett utvecklings- och inlärningsperspektiv.

En viktig teoretisk utgångspunkt är att människor, som verkar i en omgivning som är svår att överblicka, strävar efter att utveckla normer och värderingar som är bestående. När människor i en organisation har skapat handlingsmönster, attityder, språkbruk och rutiner, som ofta ses som så självklara att de inte behöver ifrågasättas, brukar man tala om att organisationen har institutionaliserats. Organisationen har utvecklat sin egen kultur, sin egen identitet, och om en reform strider mot denna kultur kommer den att mötas av visst motstånd.

För att förstå förändringsprocesser i en kommun måste man förstå de rutiner och handlingsmönster som etablerats, liksom att enskilda nyckelpersoner kan ha ett avgörande inflytande på hur förändringsförslag hanteras. Nya situationer möts med det handlingsmönster som växt fram i organisationen och dessa rutiner kan vara mycket motståndskraftiga mot förändringar. Den interna organisationskulturen kan därför utgöra det största hindret när det gäller att nå de intentioner som eftersträvas eftersom det rör sig om komplicerade förhållanden som är svåra att upptäcka och ännu svårare att åtgärda.

Förändringsarbete skall ses som ett lärande som tar tid och som måste ske i överensstämmelse med organisationens kultur. Medlemmarna i organisationen kan vara väl insatta i den verklighet som gäller och måste få möjlighet att mentalt ställa in sig på kommande förändringar.

Närbyråkratiperspektivet.

Tjänstemän med utredande och behandlande uppgifter har direktkontakt med medborgaren. De utgör i allmänhet det nedre skiktet i den hierarki, som en myndighetsorganisation består av. De blir "närbyråkrater" i motsats till överordnade "fjärrbyråkrater". De får en särskild maktposition gentemot sina "klienter" genom det sätt på vilket de lägger upp sitt arbete och vilka beslut de fattar. I realiteten kan de förvränga eller ändra innehållet i de politiska besluten.

Den professionelle närbyråkraten har ofta en stark ställning inom organisationen vilket kan ge makt att slippa ta hand om obehagliga och påfrestande problem. Politiker har svårt att styra denna typ av tjänstemän, t ex läkare, lärare, poliser, socialarbetare, psykologer. Det är svårt att få insyn i verksamheten och svårt att mäta effekterna av insatserna. Det blir dessa tjänstemän som såväl utformar som symboliserar politiken genom sitt direkta möte med medborgaren. Förtroendet för det politiska systemet kommer mer att bero på hur närbyråkraterna löser sin uppgifter än på innehållet i de beslut politikerna fattar. Därmed uppstår vad som kallas "demokratins svarta hål". Den faktiska utformningen av samhällstyrningen har flyttats från politikernivån till närbyråkraterna på verksamhetsnivå.

Implementering i ett konflikt-/förhandlingsperspektiv.

Vi är vana vid att se politiska beslut som resultat av förhandlingar mellan t ex olika partier, men även genomförandet/tillämpningen av besluten kan betraktas som resultat av förhandlingar. Det uppstår en form av förhandlingssituation mellan beslutsfattare och tillämpare, politiker och tjänstemän, och här blir makt och inflytandefrågor mellan dessa parter viktiga.

Möjligheten att leda en reform till verklig förändring handlar om makt och inflytande och tillämparnas inställning till allmänintresset.

Även förhållandet mellan tillämpare/tjänstemän och klient kan ses som en förhandlingssituation eftersom målstyrningen ger möjlighet till olika handlingsalternativ för att nå de uppsatta målen.

Om politiker på lokal nivå inte omsätter målformuleringarna i någon form av regler ökar tillämparens tolkningsmöjligheter, vilket kan ta sig uttryck i diskussioner med klienten om olika lösningar.

De grupper som reformer riktar sig mot, t ex föräldrar, patienter, åldringar eller barn uppfattas ofta ha mindre påverkansmöjligheter om dessa grupper inte är organiserade. När det gäller handikapporganisationerna har dessa haft en stark ställning under både beredningen och genomförandet av LSS. 3. Kommunal implementering av LSS-reformen

Fyra kommuner har valts ut för att studera vilka faktorer som kan ha haft störst betydelse för genomförandet. De har valts ut på grund av att de är olika till sin karaktär och ges i rapporten följande benämningar: Glesbygdskommun, Landsbygdskommun, Medelstor stad och Större stad. I Större stad genomfördes huvudmannaskapsförändringen 1995 och i de tre övriga redan 1991.

Typ av kommun Antal innev. Nämnd för LSS Politisk majoritet
Glesbygdskommun

12 000

Socialnämnd Soc.demokratisk
Landsbygdskommun

23 000

Omsorgsnämnd Borgerlig
Medelstor

39 000

Socialnämnd Vågmästare
Större stad

120 000

Socialnämnd Soc.demokratisk

 

I redovisningen av undersökningens resultat tas ett antal problemområden upp, samma för alla kommunerna, för att en jämförande analys ska kunna göras. I detta sammandrag redovisas enbart de avslutande sammanfattningarna i punktform för varje kommun. För att ta del av den detaljerade beskrivningen hänvisas till rapporten i sin helhet.

Sammanfattning - Glesbygdskommun:

LSS - organisatorisk tillhörighet socialnämnd
Förändringar 1) har centraliserat beslutsfattandet

2) har skiljt på äldre- och handikappomsorgen

Princip för utredning/beslut likabehandlingsprincip
Integration äldre/handikappade nej, separerade 1995
Uppsökande verksamhet integrerat i fältorganisationen
Eget informationsmaterial nej, inget aktuellt
Kommunal handikapplan nej
Samverkan med handikapporganisation kommunalt handikappråd
Politiska beslut ej delegerade inga
Utvärdering av LSS nej, andra former av uppföljning
Individuell plan 0
Tillsynsärende 0

 

Kommentar till "Princip för utredning/beslut: De begrepp som används för detta är 1) närhetsprincipen och 2) likabehandlingsprincipen.

  1. närhetsprincipen = utredaren skall finnas i närheten av klienterna, vilket gör det lättare att bedöma behoven. Individualisering betonas. Utredning, beslutsfattande och verkställighet kan ligga på samma person
  2. likabehandlingsprincipen = utredaren skall inte finnas i närheten av klienterna utan skall stå fri att bedöma behoven. Objektiva kriterier eftersträvas - " samma problematik skall ge samma beslut". Utredning, beslutsfattande och verkställighet skiljs åt.

För en person som söker en insats enligt LSS tillsammans med insatsen "råd och stöd" kan båda dessa principer komma att tillämpas på samma person, eftersom kommun och landsting kan tillämpa olika principer.

Sammanfattning - Landsbygdskommun:

LSS-organisatorisk tillhörighet omsorgsnämnd
Förändringar ändringar i delegationsordning
Princip för utredning/beslut närhetsprincipen
Integration äldre/handikappade ja
Uppsökande verksamhet integrerat i fältorganisationen
Eget informationsmaterial nej
Handikappolitiskt program nej
Samverkan med handikapporganisation informellt
Politiska beslut ej delegerade inga
Utvärdering av LSS nej/budgetuppföljning
Individuell plan 1
Tillsynsärende 1

 

Sammanfattning - Medelstor stad:

LSS - organisatorisk tillhörighet socialnämnd
Förändringar nej
Princip för utredning/beslut likabehandlingsprincipen
Integration äldre/handikappade nej
Uppsökande verksamhet integrerat i fältorganisationen
Eget informationsmaterial av specialistfunktionärerna
Handikappolitiskt program nej
Samverkan med handikapporganisation handikappråd
Politiska beslut ej delegerade familjehemsplacering (au)
Utvärdering av LSS nej
Individuell plan 0
Tillsynsärenden  1

 

Sammanfattning - Större stad:

LSS - organisatorisk tillhörighet socialnämnd
Förändringar ökad delegation från enhetschef till utredare ej delegation för bostad för barn
Princip för utredning/beslut likabehandlingsprincipen
Integration äldre/handikappade nej
Uppsökande verksamhet i den löpande verksamheten
Eget informationsmaterial ja
Kommunal handikapplan nej, delmål som anges i budget
Samverkan handikapporganisation kommunalt handikappråd
Politiska beslut ej delegerade personlig assistans, bostad för barn och ungdom
Utvärdering av LSS nej
Individuell plan enstaka fall
Tillsynsärenden 2

  4. Jämförande analys

Introduktionen av LSS.

I de tre kommuner som övertog de särskilda omsorgerna från landstingen redan 1991 gick LSS-reformen ganska obemärkt förbi. Några organisatoriska förändringar med anledning av den nya lagen och den utökade personkretsen gjordes ej 1994. Ansvaret för den nya lagen inordnades i den befintliga organisationen. Några nya resurser tillfördes inte heller verksamheten. 1995 gjordes däremot vissa mindre förändringar i organisationen.

I Större stad, där det kommunala övertagandet skedde i samband med att LSS trädde i kraft 1995, fanns ingen tidigare omorganisation att bygga på. Reformen får därigenom ett annat utrymme och man skapar en ny organisation och nya mål. I Större stad finns kommundelsnämnder och beställar-/utförarmodell, men när det gäller LSS skapade man en särskild central handikappenhet inom socialförvaltningen. Anledningen var att man ville hålla en hög kompetens i utrednings- och beslutsprocessen för att åstadkomma en rättvis behandling. Ett nytt politisk utskott, handikapputskottet, inrättades 1994 för att ansvara för handikappomsorgen. Detta utskott slogs emellertid samman med ett befintligt utskott 1995 när det blev en ny politisk majoritet. Det politiska utskottet delegerade ej beslut om personlig assistans och bostad för barn och ungdom. 1995 skedde också en delegation från enhetschef till utredarna som i större utsträckning blev beslutsfattare.

Vissa försök att inventera behoven innan LSS trädde i kraft gjordes i kommunerna, men detta misslyckades till stor del på grund av de oklara förutsättningarna. I samtliga fyra kommuner är t ex antalet personer som tillhör personkrets 3 betydligt lägre än vad Handikapputredningen räknade med.

Utbildnings - och informationsinsatser i någon form gjordes i alla kommunerna, men variationerna är stora. Framför allt vad gäller förekomsten av professionellt informationsmaterial kan man se skillnader beroende på vilka resurser respektive kommun hade tillgång till.

Organisation av LSS-verksamheten.

1994 var beslutsfattandet redan delegerat till områdesansvariga hemtjänstassistenter och föreståndare och LSS inkluderades i denna organisation. Äldre- och handikappomsorgen integrerades.

1995 centraliserade beslutsfattandet enligt LSS till socialförvaltningen, integrationen äldre- och handikappomsorg upphör och man skiljer på utredning, beslutsfattande och verkställighet.

1994 delegerades beslutsfattandet från distrikschefer till områdeschefer, föreståndare och specialistfunktioner. Äldre- och handikappomsorgen integrerades.

1995 skedde en ny områdesindelning och beslut enligt LSS och SoL delegeras till områdescheferna som också utreder och verkställer.

1994 centraliserades beslutsfattandet enligt LSS och SoL till nya handläggare i den befintliga beställar-/utförarorganisationen. Äldre- och handikappomsorgen är inte integrerad.

1995 är organisationen i stort sett oförändrad. Beslut om insatsen familjehem tas av ett politiskt utskott.

1994 inrättas handikapputskott och ny handikappenhet på socialförvaltningen och beslut enligt LSS centraliseras till utskott och enhetschef. Kommundelsnämnderna beslutar enligt SoL.

1995 slås handikapputskottet samman med ett annat socialt utskott, vilket beslutar om personlig assistans och boende för barn. En ökning sker av delegation på central nivå från enhetschef till utredare/beslutsfattare.

Konsekvenser av integration mellan äldre-och handikappomsorg.

De olika ambitionsnivåer som anges av socialtjänstlagens "skälig levnadsnivå" respektive "goda levnadsvillkor" i LSS riskerar att jämnas ut i en organisation där handläggarna arbetar integrerat. I vissa fall tycks också detta var ett uttalat syfte med organisationen och att antalet äldreärenden är fler för respektive handläggare förstärker detta.

Slutsatsen är att den högre ambitionsnivån enligt LSS är klarare uttalad och lättare att leva upp till när utrednings- och beslutsförfarandet inte är integrerat med äldreomsorgen.

Uppsökande verksamhet och information.

Den uppsökande verksamheten kan sägas bestå av följande delar:

Flera undersökningar visar på svårigheter och brister i kommunernas sätt att arbeta med den utåtriktade informationen. Bristande information anses vara en viktig orsak till att många funktionshindrade inte har sökt insatser enligt LSS. Den uppsökande verksamheten brukar inte heller resultera i att man hittar så många nya människor men däremot att redan kända personer söker nya insatser.

Utmärkande för kommunerna i denna studie är att det inte förekommer något systematiskt arbete i dessa avseende. Politikerna hänvisar i allmänhet till det ansvar tjänstemännen har att också informera om LSS. Tjänstemännen på administrativa nivån hänvisar i sin tur till fältorganisationen som i sin tur uppger att tiden inte räcker till.

Vilka källor använder beslutsfattarna i sitt arbete?

Användandet av förarbeten, myndigheter skrifter t ex LSS-propositionen, Allmänna råd och domstolsutslag etc varierar i hög grad mellan olika kommuner och mellan olika utredare och beslutsfattare. De som i högre grad åberopar krav på rättvisa, lika behandling och objektivitet uppger att de i större utsträckning använder lagens förarbeten och Socialstyrelsens allmänna råd som grund för sina ställningstaganden. De som mer betonar vikten av en individuell behovsprövning hänvisar till mindre auktoritativa källor som tidningar, tidskrifter etc.

En analys av insatsen ledsagarservice.

Ledsagarservice enligt LSS skall enligt propositionen göra det möjligt att besöka vänner, delta i fritids- och kulturaktiviteter eller för att promenera. Även rekreation och semester utanför hemmet kan ingå, men några principer finns inte fastställda i propositionen om resmål, kostnader eller hur ofta en enskild person kan fira semester på annan ort. Vissa anser därför att det kan vara rimligt att jämföra med en vanlig medborgares möjligheter att tillbringa sin semester. Detta synsätt återspeglas i flera av de rättsfall som förekommit runt om i landet.

Antalet ansökningar om ledsagarservice varierar kraftigt mellan de fyra kommunerna. I Medelstor stad utgör den 33% av samtliga LSS- insatser medan den i Landsbygdskommun endast utgör 7%. Dessa skillnader anses inte bero på olika typer av organisation.

Följande sammanställning visar variationen mellan kommunerna ifråga om den policy som handläggarna grundar sina beslut på:

Kommun Policy
Glesbygdskommun Semesterresor ingår inte i insatsen Ledsagning ingår i gruppboendet
Landsbygdskommun Ingen fastställd policy för semesterresor Ledsagning kan sökas hos gruppboende
Medelstor stad Semesterresor inom Europa, 14 dagar vart 3:e år Ledsagning ingår i gruppboendet. (Enligt beslut i socialnämnden)
Störres stad Enhetlig policy saknas. Individuell prövning.

 

Antal ansökningar - typ av insats, avslag, överklagande.

De fyra kommunerna jämfördes med avseende på antalet ansökningar under 1994-95, antalet avslagna ansökningar samt antalet överklaganden. Personlig assistans var den mest sökta insatsen (24 - 31 %) i alla kommunerna utom i medelstor stad, där ledsagarservice stod för 33% av det totala antalet sökta insatser. De mest utmärkande var annars det stora antalet avslag av insatsen kontaktperson i Medelstor stad samt personlig assistans och bostad med särskild service i Större stad. Överklagade avslagsbeslut är genomgående få i samtliga kommuner; enligt sammanställningen överklagas mindre än 20% av samtliga avslag. Förhållandevis förekom flest överklaganden i Större stad, där hälften av överklagandena gällde personlig assistans.

Samverkan.

Bakgrunden till kravet på individuell plan är att många funktionshindrade har stöd från flera huvudmän samtidigt enligt flera lagar. Den enskilde kan begära individuell plan enligt 10§ LSS för att tillförsäkras inflytande och överblick och därigenom också försäkra sig om att insatserna är varaktiga och samordnade. Samordningsbehovet i detta avseende är störst mellan kommun, landsting och försäkringskassa, men det är sällsynt att individuell plan kommer till användning.I de fyra kommunerna förekommer endast några enstaka planer.

I regel tycks kommunerna ha en bra samverkan med försäkringskassorna, medan samverkan med landstingen varierar, bl a beroende på de olika ansvarsmodeller som finns för insatsen "råd och stöd".

Vad gäller samverkan med handikapporganisationerna förekommer någon form av samverkan i alla kommunerna, men det tycks enligt de kommunala företrädarna inte vara av något större värde och leder knappast till att verksamheten utvecklas.

Något större brukarinflytande genom kooperativ för anordnande av personlig assistans förekommer inte heller. Endast några få i de fyra kommunerna är knutna till något kooperativ.

Ekonomi, politisk styrning och utvärdering.

I de två minsta kommunerna fattar politikerna inte beslut om några insatser enligt LSS och även i de två andra är beslutsrätten i huvudsak delegerad till tjänstemän på olika nivåer.

I Större stad fanns 1994 ett särskilt politiskt utskott för handikappfrågor, vilket gjorde att dessa politiker var informerade om och då kunde följa utvecklingen inom området på ett helt annat sätt än när frågorna fördes samman med SoL, LVU, LVM, alkohollagstiftning mm. Det förhållandet att endast få LSS-frågor behandlas i de politiska nämnderna har betydelse för de förtroendevaldas möjlighet att sätta sig in i den komplicerade lagstiftning som LSS utgör.

Budgetbehandlingen är dock en politisk process med avgörande betydelse för kvalité och tillgång på handikappomsorgen. Inte i någon av de fyra kommunerna har det emellertid behövt göras några begränsningar av LSS-verksamheten under de två åren studien omfattar.

Politisk styrning genom handikapplan, program eller utvärdering av kvalitén förekommer heller inte i någon av de fyra kommunerna, trots att det föreskrivs i bl a socialtjänstlagen att kommunerna skall planera sina insatser för personer med funktionshinder. Planeringen skall ske i samverkan med bl a handikapporganisationerna och innefatta frågor om tillgänglighet och om utformningen av individuella stöd- och serviceinsatser. Ofta är man uttalat negativ till planer "som bara är en massa papper som inte följs". Någon utvärdering av kvalité förekommer alltså inte, men däremot olika kvantitativa uppföljningar genom budgetarbete och årsredovisningar.

I studien görs en sammanfatttning där kommunerna i korthet jämförs i ett 30-tal avseenden. Det kan konstateras att i så gott som samtliga avseenden är variationerna mellan de fyra studerade kommunerna stora. Endast i några avseenden kan det sägas föreligga en god överensstämmelse;Information och uppsökande verksamhet bedrivs av personalen ute på fältet i samband med den löpande verksamheten; Individuell plan används i princip inte; Handikappolitiskt program saknas; Utvärdering förekommer inte och Brukarinflytande i form av kooperativ förekommer knappast. 5. Slutsatser

Skillnaderna mellan kommunerna i denna studie är betydande vad gäller såväl den formella organiseringen, grundläggande principer för utrednings- och beslutsprocessen, tolkning och tillämpning av lagen som det kvantitativa utfallet. Även inom kommunerna finns skillnader i värderingar och förhållningssätt t ex mellan olika beslutsfattare, mellan utredare och beslutsfattare, mellan beslutsfattare och verkställare. Detta konstaterande om de stora variationerna kan ställas mot riksdagens beslut om en rättighetslag som avsågs garantera medborgarna likvärdig behandling över hela landet samt mot kommunföreträdares framställning av lagen som ett hot mot den kommunala självstyrelsen och den lokala demokratin.

Resultatet av denna studie visar att kommunerna har stort handlingsutrymme även vid denna form av statlig styrning. Ett sätt att tolka skillnaderna mellan kommunerna är att lösningar som respektive kommun åstadkommer är uttryck för värderingar inom organisationen utifrån de lokala förhållanden som råder. Det är inte säkert att dessa lösningar i första hand utgår från de centrala mål som lagstiftaren önskar uppnå. Det är inte heller självklart att de alltid utgår från den funktionshindrades behov (vilket är ett centralt mål).

Skillnaderna mellan kommunerna behöver inte vara resultat av medvetna handlingar utan styrs av rutiner och invanda handlingsmönster. Frånvaron av policydokument talar för detta. Exempel visar att när de nya LSS-uppgifterna läggs in i den befintliga organisation (SoL) fattas LSS-beslut med utgångspunkt från SoL trots att lagarna har olika målsättningar för respektive målgrupp.

Skillnaderna behöver inte betyda att de funktionshindrades behov inte tillgodoses, utan att åtminstone vissa behov tillgodoses på olika sätt. Den centrala frågan är på vilket sätt de centrala intentionerna kan knytas ihop med den lokala verkligheten. Det finns nu ett glapp mellan de olika nivåerna. De värden som ingår i besluten tycks inte i tillräcklig omfattning drivas vidare på lokal nivå. Målen bryts inte ner till en konkret nivå. Det handlar i praktiken närmast om att "orientera utan karta och kompass". Kartan finns, men kompassriktningen måste lokalpolitikerna ange så att personalen hittar i den lokala terrängen.

  6. Värdestyrning av handikappolitiken

 

Rapporten "Från central intention till lokal verklighet" avslutas med en diskussion om hur en styrning skulle kunna ske utifrån de värderingar som en enig riksdag lagt fast. I det här fallet skall dessa värden faktiskt fördelas till vissa medborgare för att de också skall, så långt möjligt, uppnå "goda levnadsvillkor". Studien visar att politikerna, när det gäller denna fördelning, idag förlitar sig i mycket stor utsträckning på enskilda tjänstemäns kompetens och bedömningsförmåga. Samtidigt är verksamheten organiserad på ett sådant sätt att politikernas möjlighet att ha insyn i och upprätthålla den egna kompetensen om lagstiftningen gentemot de professionella tjänstemännen är begränsad.

Ett handikappolitiskt program kan vara ett instrument för att motverka att tjänstemännen formar politiken och politikerna diskuterar organisationsfrågor och ekonomi. Det bör kunna klargöra skillnaderna mellan de olika lagarnas ambitionsnivåer, "goda levnadsvillkor" enligt LSS respektive "skälig levnadsnivå" enligt SoL. Konkret kan detta innebära att viljeinriktning för boendeformer, brukarkooperativ etc. anges. Det innebär vidare att lokala riktlinjer för innehåll och omfattning i ledsagarservice och avlösarservice fastställs. Ett av de viktigare områdena för den politiska styrningen gäller kommunens information och upppsökande verksamhet.

För att ett handikappolitiskt program skall fungera som styrinstrument måste det samordnas med den ekonomiska styrningen, dvs budgeten. Det måste vara en politisk uppgift att skapa uppföljnings och utvärderingsrutiner för en verksamhet som är kopplad till en ideologisk styrning - värdestyrning. Ett sådant program skall också kunna ligga till grund för diskussioner i de lokala partiorganisationerna och handikapprörelsen och vara underlag för konkreta förslag till förändringar.

En viktig del av värdestyrningen utgör förvaltningsdomstolarnas tolkning av LSS. Studien visar att det finns en strävan att följa de rättsliga utslagen, men också att tjänstemännen ofta har svårigheter att följa rättsutvecklingen. Det är viktigt att formerna för information kring denna utveckling utvecklas med hjälp av länsstyrelse och förvaltningsledning.  [Tillbaka till Top] [Tillbaka till Kunskapsmappar]

[an error occurred while processing this directive]